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Já a partir desta sexta-feira, 1 de Janeiro de 2016, novas regras europeias entram em vigor para a banca. Se um banco estiver em dificuldades financeiras, uma hierarquia de credores, que termina pelos detentores de depósitos acima de 100 mil euros.
A partir do primeiro dia de 2016, um banco que necessite de ser salvo já terá de responder às novas regras europeias. Com as perdas do BPN ainda por contabilizar na íntegra – mas sabendo-se já que custarão vários pontos percentuais do PIB – e a um mês da nova tentativa de venda do Novo Banco – tal como o Banco de Portugal anunciou há dias –, erguido pelo Fundo de Resolução da Banca sobre os escombros do BES, entram em vigor as regras europeias de ‘bail-in’.
O ‘bail-in’ contrasta com o ‘bail-out’ sobretudo porque se aplica o princípio de salvaguarda do dinheiro dos contribuintes. Preto no branco ficará a inclusão do capital dos depositantes como forma de salvar o banco do qual são clientes. No último ano e meio, Portugal já passou por dois processos de resgate à banca, primeiro com o BES – do qual se soube nesta última semana de 2015 que levará também à perda de capital por parte de alguns obrigacionistas seniores, que se juntam aos accionistas e obrigacionistas subordinados que já tinham sido afectados em Agosto de 2014 –, e este mês com o Banif.
Sobre a resolução que inclui o ‘bail-in’, o presidente da Associação Portuguesa de Bancos, Faria de Oliveira, afirmou em 2013, à Reuters – aquando do anúncio da negociação do regime na União Europeia – que “o novo regime da resolução de bancos é em tudo mais favorável para os depositantes do que o único anteriormente existente, que é o regime de liquidação (…) não só porque contempla um conjunto de mecanismos de prevenção da deterioração da situação financeira dos bancos, e de intervenção precoce caso esta deterioração se comece a delinear”, como também porque “prevê todo um conjunto de mecanismos que irão procurar resolver em vez de liquidar os bancos, salvaguardando desta forma os activos de qualidade e protegendo de forma mais eficaz os interesses dos depositantes”.
A directiva comunitária de resolução ‘bail-in’ já se aplica desde 31 de Março de 2015, com excepção para a formulação que coloca os depósitos de particulares e PME na linha de fogo em caso de queda de um banco. Para os restantes passivos – designadamente accionistas – já vigora.
Para a entrada em vigor desta medida, o pânico dos depositantes foi tido em conta. Recuando meio ano, recordamos as questões levantadas aquando das notícias que aventavam a hipótese de recurso aos depósitos dos clientes gregos, no decurso do encerramento dos bancos na Grécia e da sua eventual situação de falência.
A directiva 2014/59/UE, do Parlamento e Conselho europeus, explicita que “as autoridades de resolução deverão poder excluir, total ou parcialmente, passivos em determinadas circunstâncias”. Entre estas, a possibilidade de contágio e instabilidade financeira, sendo que, na avaliação que as autoridades farão, deverão também “ponderar as consequências” do recurso ao valor dos depósitos acima de 100 mil euros de pessoas singulares, micro, pequenas e médias empresas.
Entre as consequências, um “contágio a larga escala” com potencial de perturbar “gravemente o funcionamento dos mercados financeiros, incluindo das respectivas infra-estruturas, a ponto de poder causar perturbações graves na economia de um Estado-Membro ou da União”. E ainda ponderar se “a aplicação do instrumento de recapitalização interna a esses passivos causaria uma destruição de valor tal que as perdas sofridas por outros credores seriam maiores do que se esses passivos fossem excluídos da recapitalização interna.”
A menção de clientes particulares, micro, pequenas e médias empresas não é inocente. Em caso de uso dos depósitos dos clientes, a captação respeitará uma hierarquização em que estes virão em último lugar. Prioritários na entrada na resolução interna (‘bail-in’) serão, por esta ordem, os accionistas, detentores de dívida subordinada, de dívida sénior e (ao mesmo nível desta), os depósitos das grandes empresas superiores a 100 mil euros. Em último lugar, e se os restantes elementos da hierarquia não forem suficientes para absorver as perdas, serão chamados os depósitos não cobertos pelo Fundo de Garantia (valor acima de 100 mil euros) pertencentes a micro, pequenas e médias empresas e aos particulares. E, ainda assim, sujeito a uma avaliação sobre o potencial de contágio a outros bancos desse país, ou mesmo da União Europeia.
A decisão final sobre a inclusão, ou não, dos depósitos bancários não garantidos de particulares, micro e PME, caberá a várias entidades, que avaliarão o potencial de pânico no sistema financeiro da zona euro decorrente da inclusão de depositantes no ‘bail-in’. Entre estas, autoridades nacionais de resolução, que, de acordo com a directiva 2014/59/UE, poderá ser o banco central ou um ministério, entre outras entidades.
De qualquer forma, ressalva a norma comunitária, “devem existir medidas estruturais adequadas para assegurar a independência operacional e para evitar conflitos de interesse entre as funções de supervisão (…) ou as outras funções da autoridade em causa, e as funções atribuídas às autoridades de resolução pela presente directiva, sem prejuízo do intercâmbio de informações e das obrigações de cooperação exigidas”.
Em meados de Dezembro, António Costa fez uma declaração que vem neste sentido, dizendo que pretende separar as funções de regulador e autoridade de resolução do Banco de Portugal. O objectivo é que medida avance ainda nesta legislatura. Em causa está a criação de uma nova entidade de Autoridade de Resolução separada do BdP, apurou então o Económico junto de fonte do Executivo, após as declarações do primeiro-ministro no Parlamento, quando prometeu que vai “procurar um novo desenho institucional” para a regulação financeira, por forma a que o BdP possa ter uma “intervenção pronta, integrada, satisfatória”, sempre que necessário.
Crise tornou necessária salvaguarda dos contribuintes
A discussão da salvaguarda do dinheiro dos contribuintes começou a ganhar força em 2008, após a crise que se iniciou com a queda do Lehman Brothers em Setembro desse ano e a decisão, dias depois, de injectar 85 mil milhões de dólares do tesouro norte-americano na seguradora AIG, ligada a seguros de hipotecas imobiliárias.
Nesse mesmo ano, mas dois meses depois, o Governo decidia-se pela nacionalização do Banco Português de Negócios (a primeira desde 1975), originando perdas ainda não determinadas aos contribuintes portugueses. Se a directiva que entra em vigor na plenitude a 1 de Janeiro já existisse, a alternativa imediata à falência do banco não seria a injecção de dinheiro público, mas sim a resolução, que inclui, no último lugar da cadeia contributiva, os depositantes com mais de 100 mil euros depositados na instituição em causa. Segundo a directiva da resolução comunitária “salvo disposição expressa em contrário na presente directiva, os instrumentos de resolução deverão ser aplicados antes da injecção de capitais públicos ou da concessão de apoio financeiro público extraordinário equivalente a uma instituição”.
A directiva europeia contém uma referência que, quanto mais não seja, coloca sobre os bancos um dever ético de saída do mercado em caso da sua instituição entrar em insolvência: “a fim de evitar o risco moral, qualquer instituição em situação de insolvência deverá estar em condições de se retirar do mercado, independentemente da sua dimensão e do seu grau de interligação, sem provocar perturbações sistémicas”.
Indica esta norma, em vigor a partir desta sexta-feira, que “as instituições em situação de insolvência deverão em princípio ser liquidadas ao abrigo dos processos normais de insolvência”, ainda que, se for posta em causa “a estabilidade financeira”, se “interromper a prestação de funções críticas e afectar a protecção dos depositantes”, então “é altamente provável que seja do interesse público decidir colocar a instituição sob resolução e aplicar os instrumentos de resolução, em vez de recorrer aos processos normais de insolvência”.
Os objectivos da resolução deverão “consistir em assegurar a continuidade das funções críticas, evitar efeitos adversos sobre a estabilidade financeira, proteger as finanças públicas, limitando ao mínimo o recurso a apoios financeiros públicos extraordinários às instituições em situação de insolvência, e proteger os depositantes e investidores cobertos e os fundos e activos dos clientes”, lê-se na directiva, a qual indica que uma “instituição em situação de insolvência deverá ser mantida em actividade através da utilização de instrumentos de resolução, utilizando, tanto quanto possível, fundos privados. Isso poderá ser conseguido através da alienação ou da fusão com um adquirente do sector privado, através da redução do passivo da instituição ou através da conversão da sua dívida em capitais próprios, a fim de proceder a uma recapitalização”.
Apesar de a directiva 2014/59/EU ganhar estatuto de obrigatória apenas em 2016, alguns países, como Portugal, decidiram adoptar ao longo de 2015 parte das deliberações nela contidas. No caso nacional, falta passar para letra de lei a entrada do capital dos depositantes no conjunto de activos que abaterá ao passivo do banco resgatado.
Dados do Fundo de Garantia de Depósitos (FGD) relativos a 2014 mostram que do total de dinheiro depositado nos bancos nacionais, 74% está coberto pela salvaguarda deste mecanismo – até 100 mil euros por titular de conta na instituição em causa, com algumas excepções previstas no decreto-lei 298/92.
Ou seja, segundo o relatório do FGD no final do ano passado, 26% de todo o dinheiro que particulares e empresas tinham depositado em Portugal (162,677 mil milhões de euros), 41,6 mil milhões de euros estavam distribuídos por contas bancárias em que o saldo é superior a 100 mil euros.
