Sinais, sinais e mais sinais vindos de Angola. E o Banco de Portugal sem os ver

O Banco de Portugal falhou sob vários aspetos na identificação e interpretação de sinais de alerta quanto ao forte e rápido aumento da exposição do BES à sua filial angolana, o BESA; só “muito tarde” se apercebeu da gravidade das repercussões que esta exposição teria (e teve) para o banco português e, mais grave, mostrou uma atitude de “passividade” na reação a estes sinais, demorando dez meses a fazer uma inquirição formal ao auditor externo do banco, a KPMG Portugal, sobre as possíveis perdas associadas à carteira de crédito do BESA. Em traços largos, é assim que a comissão orientada por João Costa Pinto caracteriza a ação do supervisor nesta matéria.

A exposição do BES ao BES Angola (BESA), associada a uma “extrema falta de qualidade” da carteira de crédito do banco angolano e ao facto de o Estado angolano não ter acedido ao pedido do Banco de Portugal para que prestasse uma confirmação firme da garantia estatal sobre esta mesma carteira de crédito, foram “fatores fundamentais” para o colapso do BES. Mas houve, ao longo dos anos, sinais que poderiam ter “suscitado a atenção” do Banco de Portugal. E que deveriam ter levado o supervisor a agir de forma determinante.

O relatório da comissão liderada por Costa Pinto lista vários:

Entre dezembro de 2007 e dezembro de 2008, a exposição do BES ao BESA “subiu fortemente”, passando de 20 milhões para cerca de 1.750 milhões de euros (26% dos fundos próprios elegíveis do Grupo BES). Isto através de uma linha de “apoio à liquidez”. A exposição, acrescenta o relatório, continuou sempre a subir, atingindo 2.076 milhões de euros em 2010 e 3.300 milhões de euros em junho de 2014 (86% dos fundos próprios, devido aos prejuízos do primeiro semestre desse ano). Para dar a ideia da dimensão deste número: o segundo banco português com maior exposição a uma filial sua em Angola era o BCP, com um valor de 78 milhões de euros em dezembro de 2013.

Para dar outra ideia da dimensão, a linha de apoio à liquidez em causa, do BES para o BESA, acabaria por ser “integralmente provisionada no balanço que acompanhou a medida de resolução tomada pelo Banco de Portugal em 3 de agosto de 2014. E este provisionamento “representou mais de metade” das necessidades de financiamento totais identificadas para o Novo Banco.

Face ao risco de o BES vir a ter de reconhecer as imparidades do BESA no seu balanço, Ricardo Salgado conseguiu do então presidente angolano José Eduardo dos Santos uma garantia estatal de 5,7 mil milhões de dólares para cobrir o risco de incumprimento dos clientes do banco angolano. Mas o Banco de Portugal nunca aceitou a elegibilidade dessa garantia para efeitos prudenciais, por desconhecer a identidade dos beneficiários dos créditos do BESA – uma decisão que a comissão de Costa Pinto considera ter sido a correta.

Já em 2009, o BESA mostrava um rácio de transformação (empréstimos face aos depósitos) “muito mais elevado” do que o das filiais dos outros bancos portugueses em Angola. Ou seja, segundo a comissão, já traduzia “um modelo de negócio claramente de maior risco”, uma vez que se baseava “no financiamento junto da casa-mãe” em vez da captação de depósitos em Angola.

Só que o Banco de Portugal não fez uma análise às várias filiais que integravam o grupo financeiro, apenas fazia uma análise das contas consolidadas. Ou seja, como nota a comissão, “a supervisão perdeu a perspetiva das principais contrapartes do BES no seio do próprio grupo, em particular do BESA, com a agravante de que este estava sediado numa jurisdição em que era difícil obter informações que permitissem efetuar uma avaliação adequada do risco”.

Mas deveria ter feito esse “acompanhamento efetivo”. Tanto mais que esse “acompanhamento e análise de rotina de alguns indicadores-chave, em base individual para cada entidade do grupo, teriam permitido identificar, em tempo útil, os sinais claros de alerta e atuar sobre as suas causas”.

Pior. A comissão orientada por João Costa Pinto sublinha que fica “claro que só muito tarde a supervisão se apercebeu da gravidade dos problemas que afetavam a carteira de crédito do BESA” – em data próxima à publicação de notícias sobre o assunto na imprensa portuguesa. Mas também nota um paradoxo. Apesar de já existirem “indícios de problemas potenciais” com a avaliação da carteira do BESA – primeiro em 3 de julho de 2013, mediante um relatório de controlo interno do Espírito Santo Financial Group (ESFG) e depois em novembro do mesmo ano, numa reunião com a KPMG Portugal – só em maio de 2014, quase 10 meses após o primeiro sinal, é que o Banco de Portugal solicitou “explicitamente à KPMG Portugal uma informação sobre as possíveis perdas associadas a essa carteira”.

Nota a comissão de Costa Pinto que, especialmente depois da reunião de novembro com a KPMG, “é de difícil justificação a razão pela qual não foi estabelecido um canal de comunicação célere com o auditor externo e com o Banco Nacional de Angola, visando o rápido e cabal esclarecimento das dúvidas surgidas”. Ou seja, no início de 2014, a supervisão portuguesa estava a par do seguinte quadro relativo ao BESA:

– O BES tinha uma forte e crescente exposição ao BESA;

– Havia dificuldades no cálculo de imparidades da carteira de crédito do BESA;

– A administração do BESA tinha sido substituída;

– Tinha sido iniciado um processo de reavaliação dos dossiês de crédito do BESA;

– Até final de 2013 havia uma“alegada impossibilidade” de acesso a informação relevante sobre os dossiês de crédito, essencial para o cálculo de imparidades por parte da KPMG Angola.

“A natureza e as implicações potenciais destes elementos teriam justificado uma inquirição formal da KPMG Portugal por parte da supervisão (…) que instasse a auditora ao cumprimento dos deveres de informação”, sublinha o relatório. Mas tal só aconteceu em maio de 2014.

Com o benefício daquilo que se sabe a posteriori, isto é, sabendo-se que o ring fencing não foi uma estratégia eficaz na proteção do banco, “a Comissão entende que a manutenção de Ricardo Salgado em funções não foi a opção adequada”, pode ler-se no “Relatório Costa Pinto”.

“Teria sido preferível uma atuação mais decisiva, logo que ficaram disponíveis elementos que confirmavam a situação de insolvência da vertente não financeira do GES e, em particular, depois de conhecidos os primeiros resultados do exercício ETRICC 2, em novembro/dezembro de 2013”, defendem os autores do documento.

Recorde-se que a partir de setembro de 2013, quando começaram a surgir notícias nos jornais que colocavam em causa os princípios éticos de alguns dos envolvidos, desde logo relativamente ao cumprimento de obrigações fiscais e outras situações, o Banco de Portugal iniciou um processo de avaliação de idoneidade de vários administradores do BES, incluindo Ricardo Salgado. A ideia era, gradualmente, persuadir o gestor a avançar para uma “sucessão controlada” – mas esse processo acabou por ser protelado até depois do aumento de capital que acabaria por acontecer em junho de 2014. Ou seja, mais de nove meses depois do início do processo.

Tendo ficado claro que esses meses foram aproveitados por Ricardo Salgado para se movimentar precisamente no sentido contrário do que se pretendia com a estratégia de ring fencing, o plano saiu furado.

Havia uma certeza: o ring fencing do banco “significaria a falência da ESI e a sua liquidação”, ou seja, levaria à “perda de controlo do grupo ESFG e do BES pela família Espírito Santo a favor dos credores do GES”. Ricardo Salgado e outros simplesmente não aceitaram esse cenário: “a única possibilidade de manter uma posição acionista na vertente não financeira dependia de continuar a assegurar o seu financiamento pela vertente financeira” – e isso, logicamente, era precisamente aquilo que o Banco de Portugal queria impedir.

É certo que extrair Ricardo Salgado do banco seria um processo de gestão complexa e a comissão Costa Pinto chega a admitir que “tal decisão pressupunha a existência de um adequado plano de apoio financeiro público”, para evitar que se gerasse uma “crise de confiança, com eventuais implicações sistémicas”.

Esse “adequado plano de apoio financeiro público” tinha, porém, de ser feito “num quadro jurídico de recapitalização pública bastante mais exigente para os acionistas e obrigacionistas subordinados do que aquele que existia em 2012”, quando outros bancos receberam apoio público proveniente da linha de 12 mil milhões de euros prevista no programa da troika para o setor financeiro.

A evolução das regras europeias, vertidas na legislação nacional, impedia que um eventual apoio ao BES pudesse ser dado nas mesmas condições que tinha sido dado a bancos como o BPI e o BCP, em 2012, na forma dos empréstimos conhecidos como “CoCo’s”, que tinham juros punitivos mas que não implicavam perdas diretas para acionistas e detentores de títulos de dívida.

“Banco de Portugal autolimitou-se” e partilha de informação com CMVM foi “deficiente”

A venda de produtos financeiros do GES aos balcões do BES ajudou a mascarar os problemas que existiam no grupo e, ao mesmo tempo, metastizou as perdas por um conjunto alargado e variado de clientes – os que vieram a ser conhecidos como “lesados do BES”. E a opinião da comissão liderada por Costa Pinto é que o Banco de Portugal deveria ter feito mais para controlar essa situação, pese embora a CMVM fosse, a partir de 2009, a principal responsável por supervisionar essas vendas de produtos complexos.

A comissão liderada por Costa Pinto considera que o Banco de Portugal se “autolimitou” em demasia nessa supervisão comportamental. É certo que desde o acordo com a CMVM, de 2009, passou a haver uma “sobreposição legal de competências regulatórias e de supervisão entre o Banco de Portugal e a CMVM relativamente à comercialização de instrumentos financeiros”, mas isso “não dispensa o Banco de Portugal de apreciar o modo como a CMVM executa a sua atividade de supervisão e de intervir diretamente sempre que o considere necessário”, sustenta o relatório.

“Ora, havendo sinais claros desde 2012 de que a CMVM não estava a disciplinar adequadamente a comercialização de produtos financeiros aos balcões do BES, com destaque para a venda de obrigações do próprio banco, de UP do fundo ES Liquidez e de papel comercial de entidades não financeiras do GES, o Banco de Portugal tinha a possibilidade de intervir de modo a disciplinar essas vendas”, atira o relatório.

Além da questão da inação do Banco de Portugal, que não devia ter acontecido “sem prejuízo da responsabilidade primordial da CMVM nas falhas de supervisão comportamental”, o relatório aponta que também houve uma “deficiente articulação” entre os dois supervisores.

“No que respeita à venda de unidades de participação de fundos mobiliários, o Banco de Portugal conhecia, desde final de 2012, a concentração das suas carteiras em dívida GES, tendo aliás exigido ao BES (em 8 de novembro de 2012) um trabalho específico da KPMG para avaliar a existência de transferência efetiva de risco para fora do grupo financeiro”, diz o relatório, lamentando: “Aparentemente, esta preocupação prudencial não terá sido do conhecimento da CMVM”.

Por outro lado, no que diz respeito ao famoso “papel comercial”, “de acordo com os registos documentais consultados pela Comissão, foi apenas na reunião realizada em 4 de abril de 2014 que responsáveis técnicos do Banco de Portugal deram conta aos seus congéneres da CMVM das suas preocupações prudenciais sobre a questão”. Mas o Banco de Portugal “tinha conhecimento dessas vendas desde outubro de 2013”.

“Em ambas as matérias, UP de fundos geridos pela ESAF e comercialização de papel comercial, a CMVM tinha responsabilidades específicas de supervisão que não desempenhou satisfatoriamente. Mas o Banco de Portugal, para além da autolimitação a que se remeteu desde 2009 em termos de supervisão comportamental na comercialização de produtos financeiros aos balcões dos bancos, não tomou a iniciativa de passar à CMVM informações relevantes”, remata o relatório.

“Banco de Portugal surpreendentemente permitiu uma atuação dilatória da KPMG”

O “Relatório Costa Pinto” reserva, também, um ponto específico para julgar a relação com auditores externos do BES/GES, no caso a PwC e a KPMG – mas se no primeiro caso o Banco de Portugal até ficou bem na fotografia, no segundo o mesmo não acontece.

A PwC foi auditora do BES até 2002, altura em que, numa “decisão que ia contra os interesses comerciais da auditora”, decidiu interromper a ligação ao BES. Porque é que uma auditora havia de prescindir de um cliente tão relevante, que mantinha desde 1992? “O Banco de Portugal procurou avaliar”, diz o relatório, “atuando de forma adequada”.

A auditora terá negado de forma “categórica” que existiam problemas potencialmente relevantes para a supervisão. É por isso que, diz o relatório, são de “particular gravidade” as declarações de José Pereira Alves, sócio responsável pela PwC Portugal, em 2015. Em plena comissão de inquérito ao BES, o responsável “revelou novos elementos sobre os motivos pelos quais em 2002 a PwC cessou o contrato”: afinal, a auditora não estava confortável com o “incumprimento de regras básicas de governação na holding ESFG e no BES, tal como o facto de Ricardo Salgado aumular a presidência de vários órgãos sociais do Grupo, concentrando muita informação e dificultando o seu acesso por parte do auditor externo”.

Já no que diz respeito à KPMG, que sucedeu à PwC como auditor externo, o Banco de Portugal não procedeu tão bem – desde logo, na questão da exposição a partes relacionadas. Foi nesse âmbito que em novembro de 2012 o Banco de Portugal enviou uma carta ao BES a pedir que fosse feito um trabalho (pela KPMG) para “avaliar o grau de transferência efetiva de riscos para fora do Grupo BES, com a colocação nos seus clientes das UP [unidades de participação] dos fundos mobiliários geridos pela ESAF”.

Esse trabalho foi feito em quatro meses, mas “os objetivos pretendidos pelo Banco de Portugal não foram atingidos, por um lado, porque não foi feita uma circularização de clientes e, por outro, porque o foco da análise incidiu nos clientes de gestão discricionária”. Ora, o Banco de Portugal pediu que o trabalho fosse melhorado, “e teve de insistir passados vários meses, mas nunca conseguiu que a avaliação fosse efetuada”.

O que fez o Banco de Portugal, então, “quando confrontado com resultados claramente insuficientes em relação aos objetivos da supervisão”, em março de 2013? O relatório considera que “o Banco de Portugal surpreendentemente permitiu uma atuação dilatória da KPMG, a qual nunca chegou a fornecer as informações solicitadas”.

“Uma atitude mais assertiva e um acompanhamento mais próximo teriam decerto permitido a obtenção da informação indispensável a um acompanhamento e controlo mais eficazes da situação do Grupo”, critica a comissão liderada por João Costa Pinto.

A comissão acrescenta, ainda, como já foi referido, que o Banco de Portugal não agiu bem no que diz respeito aos “indícios de que o Banco de Portugal dispunha, a partir do final de 2013 sobre a qualidade da carteira de crédito do BESA”. Esses indícios “eram suficientes para que tivesse sido desencadeada uma inquirição formal da KPMG Portugal, de modo a garantir que esta obtinha da KPMG Angola, em tempo útil, os esclarecimentos necessários para um cabal conhecimento e avaliação dos riscos que o BESA representava para o Grupo e, em particular, para o BES”.

“Esta solicitação só veio a verificar‐se em 30 de maio de 2014, na fase final do processo que levaria à resolução do BES”, remata a comissão.

A falta de um “pensamento jurídico uniforme” entre os vários departamentos do Banco de Portugal

“O caso GES/BES revelou não existir, nesse contexto funcional, um pensamento jurídico uniforme que, de forma consistente, fosse sendo aplicado pelo Conselho de Administração e pelos vários departamentos encarregados da execução das normas do RGICSF”, afirma a comissão. Esta é a crítica que os autores do relatório fazem à organização interna do Banco de Portugal, designadamente no modelo que foi criado pelo ex-governador Carlos Costa.

Em janeiro de 2011, meio ano depois de Carlos Costa suceder a Vítor Constâncio, subdividiu-se o Departamento de Supervisão Bancária em três (supervisão prudencial, supervisão comportamental e ação sancionatória). Depois, no mês seguinte, foi criada a Comissão Especializada para a Supervisão e Estabilidade Financeira (CESEF), uma estrutura à qual cabe identificar riscos sistémicos na banca e que viria a ser “substancialmente alterada” em junho de 2013, na altura em que também foi criado o Departamento de Estabilidade Financeira.

“Não obstante estas melhorias na governance das funções de supervisão e estabilidade financeira, constata‐se que, no caso das funções jurídicas e sem prejuízo de as várias áreas operacionais da supervisão manterem algumas estruturas próprias de apoio jurídico interno, se verificam problemas na organização do interface entre a supervisão e o correspondente apoio jurídico global visando a necessária consistência na aplicação das normas”, atira o relatório Costa Pinto.

Ou seja, geraram-se dificuldades “notórias” que a comissão enumera: na aplicação das normas de idoneidade, na determinação de medidas corretivas previstas no RGICSF, no impedimento de acumulação de cargos e, também, na tomada de medidas que obrigassem, efetivamente, à simplificação da estrutura do grupo BES/GES ou outras. Finalmente, também na “definição da estrutura jurídica da conta escrow imposta no âmbito da estratégia de ring fencing” ficou claro que faltou “um pensamento jurídico uniforme” aplicado de forma “consistente”.